UNFCCC COP28 Gastlandabkommen: Ein Versagen beim Schutz der Menschenrechte

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Dokument | Index Nummer: IOR 40/8216/2024 | Original (englisch): hier | 4. Juli 2024

Dieses Dokument soll der Öffentlichkeit Zugang zum Gastlandabkommen (Host Country Agreement, HCA) für die 28. Konferenz der Vertragsparteien (COP28) des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) verschaffen, das zwischen dem Exekutivsekretär des UNFCCC und den Vereinigten Arabischen Emiraten, dem Gastland der COP28, geschlossen wurde. Außerdem wird hervorgehoben, dass das Gastlandabkommen die Menschenrechte der Teilnehmer*innen nicht schützt, obwohl die Vertragsparteien des UNFCCC zu Beginn des Jahres die Bedeutung dieses Aspekts betont hatten.

Gastlandabkommen werden zwischen Organen der Vereinten Nationen (UN) und Ländern geschlossen, die sich bereit erklärt haben, gemäß einer Resolution der UN-Generalversammlung Sitzungen der Organe außerhalb des Sitzes des Organs auszurichten.1 In den Schlussfolgerungen der Bonner Klimakonferenz von 2023 betonten die UNFCCC-Vertragsparteien, dass die Gastländer ihre Verpflichtung bekräftigen sollten, die Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und der internationalen Menschenrechtsgesetze vor, während und nach UNFCCC-Sitzungen und mandatierten Veranstaltungen zu wahren und sicherzustellen, dass die Teilnehmer*innen diese Menschenrechte ohne Angst vor Einschüchterung und Repressalien ausüben können.2

Die Parteien stellten ferner fest, dass „aus Gründen der Transparenz die Gastlandvereinbarung für die Tagungen der Konferenz der Vertragsparteien im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen öffentlich zugänglich gemacht werden sollte“3 und dass die Gastlandvereinbarungen „die Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen sowie die jeweiligen Verpflichtungen nach den internationalen Menschenrechtsnormen widerspiegeln sollten, und eine integrative und wirksame Beteiligung der Vertragsparteien und Beobachterorganisationen ermöglichen, um sicherzustellen, dass die UNFCCC-Tagungen und die Veranstaltungen im Rahmen des Mandats an einem Ort stattfinden, an dem die Menschenrechte und Grundfreiheiten gefördert und geschützt werden und an dem alle Teilnehmer wirksam vor Verstößen oder Missbrauch, einschließlich Belästigung und sexueller Belästigung, geschützt sind.“4

Amnesty International hat mehrere Monate damit verbracht, ein Exemplar des HCA zu erhalten. Obwohl das UNFCCC-Sekretariat versichert hatte, dass es in der UN-Vertragsabteilung erhältlich sei, gelang es erst im Juni 2024, sechs Monate nach dem Ende der COP28, ein Exemplar vom UNFCCC-Sekretariat zu erhalten. 5 Da das HCA nicht leicht zugänglich war und das Verfahren kompliziert und zeitaufwändig war, veröffentlicht Amnesty International den vollständigen Text des Dokuments, um einer breiteren Öffentlichkeit den Zugang zum Text zu ermöglichen, der für Personen, die eine Teilnahme an zukünftigen COPs in Betracht ziehen, von entscheidender Bedeutung ist, um die Menschenrechtsschutzmöglichkeiten zu verstehen, die ihnen zur Verfügung stehen könnten.

Wie aus dem Text des Abkommens (siehe hier) hervorgeht, wurden die Schlussfolgerungen von 2023, in denen eine Besinnung auf die Ziele und Grundsätze der UN-Charta und die entsprechenden Verpflichtungen im Rahmen der internationalen Menschenrechtsnormen gefordert wird, in der COP28-HCA nicht umgesetzt.

Amnesty International fordert, dass alle vergangenen und zukünftigen UNFCCC COP HCAs solche Überlegungen enthalten und unmittelbar nach der Unterzeichnung veröffentlicht werden, und dass Informationen über ihre Veröffentlichung weit verbreitet werden.

AMNESTY INTERNATIONAL’S ANALYSE DES TEXTES DES ABKOMMENS

POSITIVE ELEMENTE

Das Abkommen enthält einige positive Elemente. Dazu gehören:

  • Bereitstellung von Einrichtungen, die die Teilnahme von Menschen mit Behinderungen ermöglichen (Artikel 3.14)
  • Hinweise auf Vertraulichkeit und Datenschutz (Artikel 15), einschließlich der Verpflichtung, die Achtung des Rechts auf Privatsphäre zu gewährleisten (Artikel 15.2).
    • Dies war besonders wichtig angesichts der ernsthaften Besorgnis über den Einsatz digitaler Überwachung durch die VAE zur Verfolgung von Menschenrechtsverteidiger*innen und anderen Personen.6
  • Bestimmungen zur Gewährleistung der Klimaneutralität und Nachhaltigkeit der Treffen, einschließlich eines Managementsystems zur Planung, Koordinierung und Berichterstattung über Nachhaltigkeitsaspekte sowie der Bewertung und Zertifizierung durch einen unabhängigen Dritten (Artikel 4).
  • Verweise auf Bemühungen, um die Bereitstellung von Dienstleistungen wie Unterbringung (Artikel 6.1(a)), Verpflegung (Artikel 3.13) und Transport zu und von Flughäfen (Artikel 6.1(c)i) zu marktüblichen Tarifen und kostenlosen Transport zum und vom Konferenzort für die Teilnehmer*innen zu gewährleisten (Artikel 6.1(c)ii)
    • Die HCA verpflichtet das Gastgeberland, „angemessene Anstrengungen“ zu unternehmen, um sicherzustellen, dass die Unterkunftspreise nicht über die üblichen Marktbedingungen hinausgehen, und „mit den zuständigen Stellen zusammenzuarbeiten, um übermäßige Schwankungen und Erhöhungen der Unterkunftspreise zu vermeiden“.
    • Künftige HCAs könnten durch die Aufnahme ähnlicher kostenbeschränkender Anforderungen in Bezug auf Verpflegung und Transport verstärkt werden.
  • Die Zusage der VAE, nach Wegen zu suchen, um die Beteiligung von Beobachter*innen, einschließlich Jugendorganisationen und Organisationen aus Entwicklungsländern, zu erhöhen, obwohl dies durch konkrete Vorschläge, wie dies erreicht werden könnte, verstärkt werden könnte (Artikel 7.1(i))
  • die Verpflichtung, Beobachterorganisationen Einrichtungen zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre Aktivitäten auf der COP28 durchführen können (Artikel 7.1(h)).
    • Diese Räume für Wahlkreise innerhalb des Konferenzortes waren eine positive Entwicklung bei der COP28 und sollten bei zukünftigen COPs wiederholt werden.
  • Eine Bestimmung über die Unverletzlichkeit des UNFCCC-Geländes, wie es in der Vereinbarung vorgesehen ist (Artikel 10.8).
  • Das Recht auf Einreise für alle offiziell als Teilnehmer*innen anerkannten Personen durch kostenlose Sondereinreisevisa, die über ein elektronisches Antragsverfahren erteilt werden (Artikel 10.7).
    • Dies war eine positive Entwicklung für die Teilnehmer*innen und sollte für künftige UNFCCC-Treffen nach Möglichkeit übernommen werden, wobei für Personen, die aus irgendeinem Grund keinen Zugang zu elektronischen Plattformen haben, alternative Anmeldemöglichkeiten vorgesehen werden sollten.
    • Die Vereinbarung erlaubte es der Regierung jedoch auch, „begründete Einwände“ gegen die Einreise bestimmter Personen vorzubringen, die sich auf das Gesetz stützen. Die Einwände müssen sich auf bestimmte strafrechtliche oder sicherheitsrelevante Aspekte beziehen und nicht auf Nationalität, Religion, berufliche oder politische Zugehörigkeit.
    • Amnesty International ist mindestens eine Person bekannt, die kein Visum für die COP28 erhalten hat, weil sie diese Bedingungen nicht erfüllte. James Lynch, Mitbegründer der Organisation FairSquare und ehemaliger Mitarbeiter von Amnesty International, erhielt von der Generaldirektion für Aufenthalts- und Ausländerangelegenheiten der Vereinigten Arabischen Emirate die Bestätigung, dass sein Visumantrag für die Teilnahme an der COP28 abgelehnt wurde, obwohl seine Teilnahme von der UNFCCC bestätigt worden war. Im Jahr 2015 wurde James Lynch, damals amtierender Leiter der Abteilung Wirtschaft und Menschenrechte von Amnesty International, am Flughafen von Dubai wegen seiner Menschenrechtsarbeit die Einreise verweigert. Nachdem ein Beamter der Vereinigten Arabischen Emirate einem Journalisten mitgeteilt hatte, dass es keine Einreisebeschränkungen für ihn gäbe, beschloss James Lynch, trotzdem zur COP28 nach Dubai zu reisen, sagte jedoch gegenüber Amnesty International, dass er sich seine Teilnahme aufgrund der Unklarheit darüber, wie er bei seiner Ankunft empfangen werden würde, sehr gut überlegen würde.

BEDENKLICHE ELEMENTE

Der Text des HCA enthält auch einige bedenkliche Auslassungen und Unklarheiten. Dazu gehören:

  • Das Fehlen jeglicher Bezugnahme auf die Menschenrechte, mit Ausnahme des Rechts auf Privatsphäre, trotz der Schlussfolgerungen der UNFCCC 2023.
    • In der Präambel des HCA wird auf die Zusage der VAE verwiesen, umweltverträgliche Anlagen bereitzustellen, die „mit den im Rahmen des UNFCCC, des Kyoto-Protokolls und des Pariser Abkommens vorgesehenen Idealen übereinstimmen“. Das Pariser Abkommen ist der einzige der drei Verträge, in dem die Menschenrechte erwähnt werden, und auch nur in der Präambel. Künftige HCAs müssen durch einen ausdrücklichen Verweis in den operativen Absätzen auf den Schutz der Menschenrechte vor, während und nach den Treffen gestärkt werden.
  • Untergrabung der Bestimmungen zur Immunität aller Sitzungsteilnehmer*innen für ihre Worte und Handlungen im Zusammenhang mit der Teilnahme an UNFCCC-Sitzungen (Artikel 10) durch eine Klausel, die besagt, dass alle Teilnehmer*innen, die Vorrechte und Immunitäten genießen, „die Pflicht haben, die in den Vereinigten Arabischen Emiraten geltenden Gesetze und Vorschriften zu respektieren und sich nicht in deren innere Angelegenheiten einzumischen” (Artikel 10.11).
    • In dieser Klausel fehlt es an Klarheit darüber, ob die Gesetze und Vorschriften der VAE in der von der UNFCCC ausgewiesenen Zone gelten und welche Handlungen eine Einmischung in innere Angelegenheiten darstellen können oder nicht. Dies lässt die Möglichkeit offen, dass Äußerungen oder Handlungen von Teilnehmer*innen in der Konferenzzone nach dem Verlassen der Zone zu Repressalien führen könnten, wenn diese als Einmischung in innere Angelegenheiten und als Verstoß gegen das geltende Recht in den VAE betrachtet werden, wo die Meinungsfreiheit und das Recht, sich friedlich zu versammeln, stark eingeschränkt sind.7
    • Diese Bedenken werden noch verstärkt durch die Bestimmungen, die die Aufhebung der Immunität ermöglichen, wenn „angenommen wird, dass die Immunitäten den Lauf der Justiz behindern würden“ (Artikel 10.13), sowie durch die Bestimmungen über die Bereitstellung von Sicherheitspersonal durch das Gastgeberland an die UNFCCC (Artikel 9.5). Für die Sicherheit am Konferenzort ist zwar das UN Department of Safety and Security (UNDSS) zuständig, doch geht aus dem Abkommen nicht klar hervor, wie die Zuständigkeiten für das vom Gastgeberland bereitgestellte Sicherheitspersonal aussehen, so dass die Möglichkeit besteht, dass dieses Personal seinen eigenen Vorgesetzten über die Aktivitäten der Sitzungsteilnehmer*innen Bericht erstattet.
  • Unklare Bestimmungen über die Kommunikationskanäle, die ein Risiko für personenbezogene Daten darstellen könnten (Artikel 7.1(g))
    • Obwohl die offiziellen Informationen zu den Treffen über die UNFCCC-Website zur Verfügung gestellt werden, erlaubt das Abkommen den Regierungen auch, ihre eigene Website und Social-Media-Kanäle einzurichten. Sowohl bei der COP27 als auch bei der COP28 erstellten die Regierungen Apps mit logistischen Informationen, die von den Teilnehmer*innen genutzt werden sollten, für die jedoch die Angabe persönlicher Daten erforderlich war. Es ist nicht klar, ob die Bestimmungen über Vertraulichkeit und Datenverarbeitung auch für Informationen gelten, die über solche Apps gesammelt werden, was Bedenken hinsichtlich der Sicherheit personenbezogener Daten weckt. Amnesty International riet seinen Delegierten auf der COP28, die Regierungs-App aufgrund dieser Bedenken nicht zu nutzen.
  • Schwache Bestimmungen zum Sponsoring des Treffens.
    • Das Abkommen besagt, dass die Regierung mit dem Sekretariat zusammenarbeiten wird, um dessen Ratschläge zu „bedenklichen Einrichtungen“ einzuholen, die nicht als Sponsoren der Konferenz auftreten sollten, wobei die Umweltziele und andere Ziele der nachhaltigen Entwicklung des UNFCCC zu berücksichtigen sind (Artikel 3.15). Das Abkommen hindert die Regierung auch daran, Namen, Logos oder Embleme ohne Genehmigung des UNFCCC zu veröffentlichen (Artikel 3.16). Das Abkommen verhindert jedoch nicht ausdrücklich den Abschluss eines Sponsoringvertrags gegen den Rat des UNFCCC-Sekretariats, sondern besagt lediglich, dass unter solchen Umständen keine Werbung gemacht werden darf. 7 Absatz 1 Buchstabe g)).
    • Amnesty International ist zutiefst besorgt über den zunehmenden Einfluss von Unternehmen, die fossile Brennstoffe und andere riskante und unbewiesene Technologien herstellen, die den raschen und gerechten Ausstieg aus der Nutzung fossiler Brennstoffe, den wir brauchen, verzögern werden.8 Künftige Abkommen sollten dahingehend gestärkt werden, dass sie den Regierungen ausdrücklich verbieten, finanzielle oder andere Formen des Sponsorings von solchen Unternehmen zu erhalten, selbst wenn sie diese Beziehungen nicht öffentlich machen.

1 UN General Assembly, Resolution 40/243 on Pattern of Conferences, UN Doc. A/RES/40/243, 18 December 1985

2 UNFCCC, Report of the Subsidiary Body for Implementation on its fifty-eighth session, held in Bonn from 5 to 15 June 2023, UN Doc. FCCC/SBI/2023/10, 2 August 2023, para.127

3 UNFCCC, Report of the Subsidiary Body for Implementation on its fifty-eighth session, held in Bonn from 5 to 15 June 2023, previously cited, para. 129

4 4 UNFCCC, Report of the Subsidiary Body for Implementation on its fifty-eighth session, held in Bonn from 5 to 15 June 2023, previously cited, para. 130

5 On 11 June 2024, the UNFCCC Secretariat forwarded an email from the UN Treaty Section to Amnesty International, dated 6 June 2024, that contained a copy of the HCA. That email never reached Amnesty International. The email confirmed that the HCA was not, in fact, available from the UN Treaty System, as it is subject to limited publication and must therefore be requested from either party but as they “understood [Amnesty’s] strong interest for a copy of the English text of the Agreement”, they were “on an exceptional basis” sharing a copy with the organization,

6 See Amnesty International, UAE: The Human Rights Situation in the United Arab Emirates Ahead of COP28, Index: MDE 25/6755/2023), 1 June 2023, https://www.amnesty.org/en/documents/mde25/6755/2023/en/

7 See Amnesty International, UAE: The Human Rights Situation in the United Arab Emirates Ahead of COP28, previously cited

8 See for example Amnesty International, Fatal fuels: Why human rights protection urgently requires a full and equitable fossil fuel phase out, Index: POL 30/7382/2023, 13 November 2023, https://www.amnesty.org/en/documents/pol30/7382/2023/en/